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理论探索

探索发展混合所有制职业院校的困境及对策

来源:教务处作者:时间2015-11-02点击:55

探索发展混合所有制职业院校的困境及对策
阙明坤,潘奇,朱俊
(1.无锡太湖学院高教研究所,江苏无锡214100;2.上海市教育科学研究院,上海200032;
3.江苏信息职业技术学院学工处,江苏南京214000)
摘要:混合所有制职业院校与传统职业院校相比,显现出不同的特点:产权结构多元化,治理方式现代化,运
行机制市场化。目前,混合所有制职业院校的发展存在多重困境,通过对面临的困境探索发展的四条
路径的分析,为发展探索混合所有制职业院校提出一些意见和建议。
关键词:混合所有制;职业院校;探索;产权;治理
中图分类号:G719.21 文献标识码:A 文章编号:1004-9290(2015)0018-0028-05


国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出,“探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”混合所有制职业院校概念的提出是经济新常态背景下职业教育领域的一次重大的理论创新和实践探索。在全面深化改革的背景下,探索发展混合所有制职业院校,有利于吸引各种所有制资本进入职业教育领域,丰富混合所有制经济的形式和内涵;有利于破除公办职业院校的体制弊端,促进办学形式多样化、办学主体多元化,增强办学活力,提高办学效益,健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制;有利于吸纳更多社会资本投入职业教育,缓解职业教育办学经费短缺。

目前,混合所有制职业院校成为学术界和职业教育界关注的热点,但是,作为一种新生事物,混合所有制职业院校的内涵、特征、发展路径、发展瓶颈等一系列重大理论与实践问题还有待厘清和思考,本文拟对这一问题进行探讨。


一、混合所有制职业院校的含义及特征


所谓“混合所有制经济”,是指在社会经济形态中,不同的产权主体多元投资、互相渗透、互相贯通、互相融合而形成的新的产权配置结构和经济形式。它是针对传统所有制结构的弊端和转轨中存在的问题、适应建立完善的社会主义市场经济体制而提出来的。[1]借鉴经济领域改革经验,混合所有制职业院校是指由国有资本、集体资本、民营资本、境外资本等不同所有制中两个及以上主体共同举办的新型教育模式,其本质特征是产权主体和治理结构的混合,使不同性质的产权主体相互渗透融合成一个新的利益共同体。与国家举办的传统公办职业院校、社会力量举办的民办职业院校相比,混合所有制职业院校的办学主体、经费来源、产权结构、运作方式均呈现出新的特点。这种组织形式更利于职业院校按照市场规律进行办学运营,避免行政干预,激励投资者回报预期。

目前学界对于混合所有制职业院校这一概念众说纷纭,见仁见智,虽然这一概念在理论上尚无定论,在政策文本中提出的时间不长,但是在职业教育发展办学实践中,这一办学模式早已有探索。例如,海南省教育厅、海口农工贸股份有限公司、海南广播电视大学三方按照产权股份化的模式创办海南职业技术学院;河南省商丘市与河南煤业化工集团对永城职业学院进行股份制改革,企业占70%股权、市政府占30%股权;国企江苏省教育发展投资中心投入1 000万元,参与民办紫琅职业技术学院办学;沈阳职业技术学院成功引入民营企业投资6 500万元,共建国家示范性软件学院。显然,在不同产权主体交叉投入职业院校的事实大量存在的今天,明确混合所有制职业院校的地位,有利于为改革中大量出现的混合所有制办学形式提供合法性制度保障。

梳理总结混合所有制职业院校的特征,对于认清其本质具有重要意义。简言之,混合所有制职业院校大致具有以下三个特征:

1.产权结构多元化

混合所有制职业院校的产权主体是多元的,不是单一的,包括国有产权、集体产权、私有产权、外资产权等其中的两个以上。传统的公办职业院校或民办职业院校,产权主体单一、封闭、凝滞,要么是国有成分,要么是民营成分,强调公私分明,排斥不同所有制成分之间的相互渗透、相互融合。特别是公办职业院校存在封闭化办学、一股独大的倾向,民营资本很难进入。混合所有制是一种更开放、更具兼容力的产权制度安排,对于合理配置社会资源具有积极意义。混合所有制职业院校汇聚了多种产权主体,有利于吸纳行业企业等各方资源,在更宽广的范围内实现私有权和公有权的融合,实现个人利益和共同利益的统一。

2.治理方式现代化
混合所有制职业院校作为多种产权主体混合的产物,办学主体更加丰富多样,呈现出不同于传统学校的治理特点。现实中多数职业院校治理主体单一,内部主要由行政班子控制,教师、学生、社会、社区、企业、第三方组织等利益相关者难以参与学校管理,管理模式显现出单向性、约束性、垂直性的弊端,管理行政化、科层制明显。混合所有制职业院校投资主体利益的多元,客观要求治理能力和治理体系的现代化,强调多元而非单一主体管理,注重民主式、参与式、互动式管理,防止“内部人控制”现象,形成决策、执行、监督三者权力制衡的现代法人治理结构,使得各方面权利得到有效制衡。

3.运行机制市场化

目前,行政管理方式压抑了职业院校的积极性,导致学校过度依赖政府,缺少自主运营的责任意识和开放办学的活力,缺乏人事管理、财务管理、经营决策等方面的自主权,没有成为真正意义上的独立办学主体。职业教育先驱黄炎培说过,“办职业学校的,须同时和一切教育界、职业界努力地沟通和联络。”职业教育的生命力在于融入企业、融入市场、融入社会。发展混合所有制职业院校,吸纳企业社会力量进入学校,有利于学校真正成为面向市场自主办学的主体,建成没有围墙的职业院校,教师既可以教书育人,又可以兼任企业工程师,学生既可以在校学习,又可以是企业学徒,让市场取代计划命令,在资源配置里起决定性作用。


二、发展探索混合所有制职业院校的困境


1.种种顾虑导致公办职业院校与民办职业院校“不想混合”

当前,对于探索发展混合所有制职业院校,社会各界均存在顾虑。公办职业院校领导有一种天然的优势心理,不愿意改变自身身份,同时对民营资本带有歧视性偏见,认为改革有风险,害怕改革对学校发展、国有资产造成冲击,不愿意承担责任,故而没有混合办学的积极性;民办职业院校由社会力量投资举办,创办者担心混合后失去话语权,合法利益得不到保障,害怕被国有资金套牢,因此也不想轻易选择混合所有制;而民营企业家族化管理现象严重,担心进入长期被国有资本垄断的公办职业教育领域,法律地位和投资收益难以保障,资金投入进去后会石沉大海;同时,国有企业资金雄厚,占据优势地位,根本不想投入到相对弱势的民办职业院校。

2.公办职业院校行政化管理体制“不让混合”

虽然法律规定职业院校是独立法人,依法自主办学,但是公办职业院校行政化色彩浓厚,隶属于政府,相当于政府的二级机构,政府往往将其视为行政单位而非独立的教学科研机构,管理和运行方式都是采取行政化手段。政府部门通过计划方式配置职业院校资源,行政干预过多,体制机制障碍严重削弱了公办职业院校的发展活力。“由于公立学校的经营管理者是由政府直接任命的, 所以经营管理者往往为了个人利益注重投政府官员所好, 他们的积极性在于如何与政府官员搞好关系, 而不是真正在于如何把学校经营管理好。”[2]公办职业院校的校长、党委书记等领导都是由上级部门任命的政府官员,具有一定的行政级别,可以与党政干部交流任职,隶属教育部门和组织部门双重管辖,行政性晋升是其动力机制。在此体制下,行政化管理倾向极大地降低了公办职业院校的经营管理效率,加大了参与混合所有制职业院校发展的难度和阻力。

3.职业院校产权不流通致使“不易混合”

按照德姆塞茨对产权的经典定义:产权,就是指使自己或他人收益或受损的权利。[3] 产权市场具备交易成本低、企业信息对称性强的特征,是股权交易和发展混合所有制经济的重要渠道。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确提出,“引导和鼓励民营企业利用产权市场组合民间资本,促进产权合理流动,开展跨地区、跨行业兼并重组”。探索发展混合所有制职业院校意味着不同所有制产权的融合,必然涉及学校产权的流通,客观要求产权交易,然而这正是制约所有职业院校的瓶颈难题。与发达国家相比,我国产权交易市场与专业中介机构还不发达,处于初级阶段,缺乏科学规范的资产评估程序,制度建设都不够完善。“教育市场的某些领域缺乏竞争机制,导致教育产权要素流动不畅、流动无序、配置低效。”[4]这些严重制约不同产权主体自由进入或退出职业院校,导致各种资本即使想混合也并非易事。

4.法律制度缺失导致“不能混合”

混合所有制职业院校作为一种新生事物,尚缺少与其相适应的法规。一是在法人登记上,职业院校进行混合所有制改革后身份是否发生转变,到底是属于事业单位法人、民办非企业法人,还是企业法人,有待于明确。二是教育公益性与资本逐利性存在矛盾,《中华人民共和国教育法》规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”,民营资本投入到公办职业院校进行混合,一般有利益回报要求,如何处理这一矛盾,不能不思考。三是法律对于职业院校的兼并、合并、转让、托管、举办者变更等问题缺乏具体可供操作的规定,对如何进行资产界定、核算、组织清算等问题缺少明确的制度性安排。四是国家对社会资本在职业教育领域的市场准入、审批管理上设有门槛,客观导致社会资金难以进入职业院校,无法混合。


三、发展探索混合所有制职业院校的路径


1.实行公办职业院校与民办职业院校委托管理委托管理是指办学相对困难的学校将管理事务交给更具专业能力的机构,从而提高管理效益。[5]可以由办学质量高、社会声誉好的优质民办职业院校委托管理办学效益差、力量薄弱、活力不足的公办职业院校,或者由公办职业院校委托管理招生困难的民办职业院校,这主要涉及管理权的移交,是比较容易发展混合所有制的一种方式。目前已有职业院校委托管理的成功先例,例如,齐齐哈尔工程学院托管公办性质的甘南职教中心,引入教育教学服务质量管理体系,实行产权与经营权、举办者和办学者、所有权与办学权分离。

2.采用政府和社会资本合作(PPP)模式建设基础设施公私合作伙伴关系(PPP)是政府与市场组织合作提供公共产品的一种制度设计,在国外得到广泛推广。我国中西部经济欠发达地区部分公办职业院校办学经费短缺,有限的办学资金适宜集中用于教育教学和人才培养,可以依据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,由民营企业或外资企业与公办职业院校的上级政府主管部门签订项目合同,参与职业院校实训中心、实验场地、图书馆、游泳馆、食堂、浴室等校园基础设施建设。在合同中明确服务标准、回报方式、价格管理、风险分担等内容,可采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、建设—拥有—运营(BOO)等多种合作模式。

3.探索建立职业院校混合所有制二级学院

《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》提出,“鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院。”目前在校级层面开展混合所有制办学难度较大、涉及面较广,职业院校可以选取部分机制灵活、富有特色的下属二级学院与企业深度合作,下放人事、财务、管理权,激发二级学院办学活力和改革热情,这是探索混合所有制的又一种有效形式。国内已有一些职业院校开始类似的探索。杭州职业技术学院从2008年开始引进当地企业建设“校企共同体”,共建了企业冠名的友嘉机电学院、青年汽车学院、达利女装学院、普达海动漫艺术学院等7个二级学院,双方相互开放、相互促进,共同建设、共同管理、共担风险。广东省外语艺术职业学院与四会市玉鼎记玉器珠宝有限公司合作,在公司内创办四会玉雕学院,占地面积一千多平方米,通过“厂中校”的办学模式改革,实现了课堂与职业活动对接。

4.实施民办职业院校教职员工持股计划

员工持股计划作为一种股权激励模式,在国外企业广泛使用,国内已有不少企业陆续探索,该模式对于民办职业院校具有借鉴意义。《现代职业教育体系建设规划》提出“允许社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利,探索在民办职业院校实行职工持股。”民办职业院校探索教职员工持股计划,有利于使教职工与学校形成命运共同体,调动教职工的积极性、创造性。“在产权清晰到自然人的条件下,不仅参加经济活动的产权主体是明确的,而且经济活动中的风险责任主体也是明确的,投机行为及违法行为连带的是个人财产所有权的损失。”[6]海口经济学院400多位员工持有举办方-海南赛伯乐教育集团的股份,职工与学校息息相关,该院还评选50名表现特别突出的中青年教育工作者,每人给予10万元特别股权奖励。


四、发展探索混合所有制职业院校的对策建议


1.积极实行“混合所有制职业院校”改革试点

发展探索混合所有制职业院校是一项新的重大改革,具有十分重要的意义,但是,我国职业院校办学形式和产权构成十分复杂,各地区之间、公民办职业院校之间发展水平差异很大,在混合所有制职业院校改革的策略和方法方面欠缺理论与实践基础,没有现成经验可供借鉴,很多重大问题有待破解。因此,必须加强调研论证,进行风险评估,在试点中摸索,不能轻率推广。要加强顶层设计和统筹规划,以试点方式推进,鼓励各地先行先试,积累经验,探索发展混合所有制职业院校的重点、难点、方法、步骤、推进路径和配套制度。例如,河南省政府开展多元化投资办学体制改革,鼓励社会力量参与职业教育,组织全省110多所中职学校启动“公办民助”“民办公助”“股份制形式”等办学模式改革试点。

2.建立社会资本准入职业教育“负面清单”制度

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”负面清单是相对于正面清单的一种市场准入管理方式,遵循“法无禁止皆可为”的原则。探索混合所有制职业院校也应实行“非禁即入”的负面清单制度,规定哪些职业教育领域社会资本不能进入,除此之外的领域都可进入,规定哪些类别职业院校只能是国有独资形式,哪些类别职业院校必须国有资本控股, 哪些类别职业院校允许民营资本参股,只有这样才能清除市场壁垒,有效打破垄断,让市场在配置资源中发挥更大作用,激发民间投资职业教育的活力。

3.建立健全职业院校产权保护和流动机制

发展混合所有制职业院校的最大难点在于不同产权主体之间如何实现产权融合和流动。首先要明晰产权结构,清晰界定产权归属,这样有利于防止职业院校国有资产流失,提高民营资本投资职业院校的积极性,明确教职工人力资本的价值。“公办教育低效率的根本原因是教育产权的制度设计问题,表现在全民所有人既不拥有实际的剩余控制权,也不拥有完全的名义剩余控制权,同时实际剩余控制权与剩余索取权分离。”[7]公办职业院校应实行教育剩余索取权与实际剩余控制权对称配置,所有权与经营权分离,真正成为法人办学实体,允许管理者自主从事教育投资活动, 通过合法经营实现其资产的保值、增值和合理利用。

同时,要探索建立教育产权交易市场。流动是现代产权制度的精髓,产权的可转让性能使教育资源根据市场需求的变化在全社会自由流动,而不局限于公有或民办的所有制形式范畴,使有限的教育资源得到最佳的配置效果。[8]由于制度缺失、法律不健全,很多学校的产权采取私下交易,增加了风险和不确定性。对此,需要尝试探索建立适宜于教育的产权教育市场,为学校兼并、联合、承包、股份转让、资产转让等资本转移和生产要素流动搭建规范诚信、阳光透明的平台,通过市场化方式,实现资本高效率流转。

4.完善职业院校法人治理结构

建立面向社会依法自主办学的法人治理结构,是职业院校高效运转、快速发展的重要保障,也是探索混合所有制办学的基本前提。如果没有健全的治理结构,董事会只是形式上的混合,参股进来的资本没有话语权,不同性质的产权主体不可能进入职业院校。一方面,要建立良好的职业院校外部法人治理结构。政府要转变职能,由微观管理转向宏观管理,不干涉学校的内部事务,通过立法、规划、拨款、信息服务、执法监督等行使职能。另一方面,要健全职业院校内部治理结构。公办职业院校要成立理事会,打破封闭办学的传统格局,吸收多元力量参与办学,由政府职能部门、行业组织、相关院校、教职工代表大会、学生会、家长委员会、校友会推荐成员参与理事会。民办职业院校要加强董事会建设,完善董事会组成人员和议事规则,避免董事会虚设化、家族化倾向,增加董事会中教职工、学生、家长等利益相关者的代表,增强决策的民主化和透明化。

5.加快制定适用于混合所有制职业院校的法律法规

党的十八届四中全会开启了依法治国的新时代,要求重大改革必须有法可依、于法有据。发展混合所有制职业院校同样也需要得到法律授权,厘清法理基础,运用法治思维和法治方式推动改革。一是要清理不适应混合所有制发展的陈规旧法,化解法律冲突,为不同性质的资本营造公平统一的法治环境。二是要加快制订指导混合所有制职业院校发展的政策意见,明确混合所有制职业院校的法律地位、机构属性、资产结构、注册登记、收益回报、管理体制、资产处置、退出机制、风险防范等。“要尽快制定这种新体制办学的行政审批程序,明确举办或改办混合所有制职业院校的基本条件”。[9]三是要加快修改民办教育促进法等一揽子法律。国务院常务会议明确对民办学校实行分类管理,允许兴办营利性民办学校,这为社会资本进入职业院校带来了契机,可以将民办职业院校分为营利性、非营利性两类,分别给予差异化扶持政策。

参考文献:

[1]常修泽.社会主义市场经济体制的基础:混合所有制经济[N].光明日报,2014-07-02(15).

[2]徐文.我国现行教育产权制度的弊端与对策[J].教育与经济,2005,(3):20.

[3]哈罗德·德姆塞茨,银温泉.关于产权的理论[J].经济社会体制比较,1990,(6):60-65.

[4]杭永宝,王荣.教育产权制度问题与对策[J].教育发展研究,2004,(7-8):70.

[5]阙明坤.职业院校探索混合所有制的有效形式[N].中国教育报,2015-03-26(9).

[6]明航.民办学校办学模式:产权配置与治理机制研究[M].北京:教育科学出版社,2008:149.

[7]南旭光,罗慧英.GHM理论视角下的教育产权制度问题及对策[J].复旦教育论坛,2007,(5):59.

[8]史秋衡,宁顺兰.高等学校产权分析[J].教育与经济,2002,(4):12.

[9]王安兴,何文生.探索混合所有制办学,加快发展现代职业教育[J].中国职业技术教育,2014,(21):134.

责任编辑:费少辉